航空为核！浅谈美国交通动员机制

　　交通动员是指国家在战时统制各种交通运输线、设施和运输工具，保障人员、物资、装备运输的措施，是国防动员的重要组成部分。根据运输方式，交通动员分为航空运输动员、铁路运输动员、水路运输动员、公路运输动员等。在不同的运输类型中，航空运输具有响应敏捷、不受水陆条件限制等特点，在执行远距离、高原、内陆等环境下的紧急任务中，往往发挥着不可替代的决定性作用。众多战争实例表明，快速高效的国防空运可以大大提高战场获胜几率。长期以来，美军通过建立与商业运输公司的合作关系，为其军事力量的全球部署提供了关键保障作用，可为我国相关体制机制建设提供一定参考借鉴作用。
　　美国交通动员能力概况
　　美国通过其全球战略投送能力维持着“世界警察”的角色，在《2020年联合构想》中，美军提出应实现在4天内投送一个旅、5天内投送一个师、30天内投送五个师到达全球任何地方，如此高效的运输能力与其战略空运力量息息相关。在军用空运方面，美军拥有以C-5M、C-17、C-130等为代表的各型战略战术运输机，其规模可满足大部分的军事运输任务场景。此外，作为世界上民航业最繁荣的国家，美国通过强大的交通动员能力积极在平时和战时调用民用空运力量，实现在全球军事基地的人员物资运输和战略威慑。美国目前运营中的商业民航飞机数量达到8365架，占全球同类飞机总数的26.3%，其中大量的远程客机和货机为美军执行国际跨海军事运输任务发挥了强有力的补充和保障作用。
　　美国运输司令部曾发布美军不同运输类型的数据，通过对美军在不同状态（紧急/平时）、不同运输方式（空/海运）和不同运输对象（人员/货物）下民用运力和军用运力所占比例进行比较分析，可以看出除航空货运外，其余所有运输类型都是民用运力占比大于军用运力。在平时状态下，民用运力在人员空运和货物海运的比例甚至可以达到90%以上。美军之所以能够调用如此庞大的民用运力为其所用，与其合理完善的交通动员征用机制不无关系。
　　美国交通动员征用计划
　　民用运输力量的征用是交通动员的重要环节。长期以来，美国形成了一套合理完善、体系完整的交通动员征用体系架构，而美国交通动员的征用计划起源于航空运输征用计划。自二战结束“柏林空运”事件发生后，美国防部将加强空运力量建设提高到了战略层面的高度。1951年，美国政府开始推行民航预备队（CRAF）计划，这是一份涉及美国防部、交通部和航空公司三方的自愿合作协议，主要是为保证美国防部能够在紧急状态下，合法动员和征用航空公司的飞机和机组成员，以补充军事空运力量的临时缺口。
　　由于CRAF计划在平时运行过程和海湾战争中的出色表现，美国防部于1996年和1997年分别推出了志愿联合海运协议（VISA）和海事安全计划（MSP），以进一步提高美国的国防海运力量。近年来，美国又针对其海上石油产品运输能力短缺的问题，提出了油轮安全协议（VTA），并依旧参考和借鉴了CRAF计划的管理运行模式。2024年1月24日，全球集装箱航运巨头马士基（Maersk）集团发布声明称，其美国子公司运营的两艘货轮在穿越曼德海峡北行时，遭到了胡塞武装发射的3枚反舰导弹袭击，并被迫紧急掉头折返。而被袭击的两艘货轮正是登记在VISA和MSP计划的名录中，船上载有美国的军用物资并由美国海军护航。
　　征用计划的管理运行模式
　　1．征用管理机构美军战时运输类动员项目一般由美国运输司令部负责管理。运输司令部成立于1987年，总部位于伊利诺伊州斯科特空军基地，是美国防部下辖一体化作战司令部之一，承担美军联合部队全球机动作战的投送运输任务。运输司令部由陆、海、空三个军种的运输部门和其它联合机构组成，其中，CRAF计划由空中机动司令部（AMC）负责管理，VISA和MSP计划由军事海运司令部（MSC）负责管理。除运输司令部外，美国交通部在各个征用计划的平时管理和日常协助中也发挥着重要作用。其中，美国交通部下属的联邦航空管理局（FAA）负责管理加入CRAF计划的民用航空公司，美国交通部下属的海事管理局（MARAD）负责管理加入VISA和MSP计划的海运公司。战时，美国防部运输司令部根据军事运输保障任务需要，通过交通运输部与参加到征用计划的运输企业联系，利用合同中承诺的运输设备设施，为美军的军事运输提供有力保障。战后，根据合同中的征用补偿条款，由交通运输部统筹协调，国防部运输司令部负责对参与到战时军事运输保障的运输企业进行相应的经济补偿。
　　2．征用计划的执行CRAF计划由美国运输司令部负责启动，启动类别分为3个阶段，3个阶段所征用的飞机数量依次上升。第1阶段主要针对小规模地区危机和人道主义援助/救灾工作，响应时间为24小时；第2阶段主要针对主要战区战争，响应时间为24小时；第3阶段主要针对多线作战和全国动员，响应时间为48小时。
　　同CRAF计划类似，VISA和MSP计划的启动也分为三个阶段：第一阶段要求船运企业提供合同承诺的15%的运力；第二阶段要求航运公司提供合同承诺的40%的运力；第三阶段要求航运公司提供合同承诺的50%的运力，而同时加入MSP计划的航运公司则必须提供合同承诺的100%运力。
　　各个征用计划的启动指令发布流程基本相似，以VISA计划为例，其指令传达流程大致如下：
　　1）军事海运司令部向运输司令部请求启动VISA计划；
　　2）运输司令部协同海事管理局对请求审查和允许后，通过参谋长联席会议主席向国防部部长提出申请；
　　3）国防部部长对申请审查和允许后征询交通部部长的许可；
　　4）交通部部长许可后，由军事海运司令部计划，相关船只被分配给运输司令部和军事海运司令部管理。
　　历史上，美国运输司令部已启动过3次CRAF计划，分别是海湾战争（1990年8月至1991年5月启动至第2阶段）、伊拉克战争（2003年2月至6月启动至第1阶段）和撤离阿富汗行动（2021年8月22日至9月13日启动至第1阶段）。而VISA和MSP计划自建立起尚未被美国防部正式启动过。
　　3．征用计划的补偿机制
　　为了弥补商业运输公司因参与军事任务而发生的运营损失，提高其参与征用计划的积极性，美国主要通过提供政府大额运输订单和直接补贴等激励措施，来作为征用计划的补偿机制。在计划的签署阶段，每一家民用运输企业就要选择其可以接受的补偿方法，并与国防部协商确定。提前确定了保障美军运输活动该有的经济补偿数额和补偿办法。以CRAF计划为例，美国运输司令部在与航空公司签订合同时，会充分考虑航空公司因参加军事行动而造成的直接或间接营业损失，按照比正常空运服务市场价更高的价格支付给参与军事行动的航空公司。此外，按照美国防部要求，只有参与这些征用计划的商业运输公司才有资格竞标美国政府的国防货物运输合同，这些大额订单对运输企业同样具有较高的吸引力。
　　4．加入征用计划的要求在空运方面，美国防部对申请加入CRAF计划的航空公司有明确的限制要求：1）该公司应当是一家注册在美并已运营满一年的公共运输航空公司；2）航空公司在CRAF计划中提供的每一架飞机必须注册登记在美国；3）参与CRAF计划国际业务的航空公司必须始终维持在CRAF合同中承诺提供运力的40%，并为每架参与的飞机配备四名完整的机组人员。在海运方面，申请加入征用计划的船舶将由美国运输司令部从军事潜力及用途方面进行审查、由海事管理局从商业运营的可行性方面进行评估，同时必须满足《商船法》第27条的要求，悬挂美国国旗。
　　相关启示
　　1．深挖民用运力资源，构建军民一体化的交通动员能力
　　美军通过提前签订合同的方式，以约束性条款提升了民用运输资源作为军事备份力量的可靠性，并节省了建造、维修、管理军用运输装备和培训相关人员等一系列大额开支，具有较高的成本优势。此外，美军对征用的等级进行了量化规定，实现了对运输资源最大限度的利用并尽可能减少了对美国商业运营的干扰。
　　2．建立系统完整、权责清晰、运转高效的征用管理体系
　　在各个征用计划的参与主体中，美国运输司令部、美国交通部、运输公司分别作为军方、政府和民间企业的代表机构，分别立足自身的职能特点，建立起管理界面清晰、对接渠道畅通的全流程协作模式，有效避免了因多头管理和权责不清导致的效率低下问题。
　　3．持续完善征用补偿机制，提高民营运输企业参与积极性
　　企业基于经济效益和自身发展的考虑，在接到动员和征用指令后，往往会关注参与行动后的经济补偿，这是基于市场规律的正常现象。美国通过明确运输公司在不同情形下的经济补偿细则，制定双方认可的补偿和赔偿措施，可以提高运输公司执行国防任务的积极性和服务质量，实现了政企合作的双赢局面。
　　（中国航空工业发展中心国防动员研究团队：张浩驰　李哲　刘谨尧　张萌　丁国寅）