表1美国工业动员等级划分
表2美国2024财年国家安全紧急补充资金需求（节选）
美国国防工业动员相关法律、规章概况（航空工业发展中心国防动员研究团队梳理分析并制图）
编者按：
本报于3月12日第9版刊登《欧盟委员会首次提出欧洲国防工业战略》一文。文中提到欧盟委员会认为，俄冲突争令欧洲大陆再次陷入高强度冲突的风险正在增大，欧盟国家要提前做好全面冲突的准备，重中之重就是全面提升欧洲国防工业的战备动员能力。无独有偶，1月11日，美国防部也发布首份《国防工业战略》报告，当中提到“更新工业动员机构和规划，以确保做好准备”，提出政府应考虑如何在危机时期运作建制内工业基地，以确保及时生产和分配必要的材料、设备和服务，以支持国家安全目标。
美国和欧盟在前后不到两个月的时间内，相继出台了《国防工业战略》，从一个侧面反映出国防工业动员已经成为美欧国家当前的重要关切，西方国家已经以法律化形式固化了战时国防工业动员对象、动员层级和动员流程，成为战时状态下开展动员的依据。本期国防工业动员专题特别刊载中国航空工业发展中心国防动员研究团队三篇文章，分析美国在国防动员方面的做法和启示，供读者参考。
1月11日，美国防部发布首份《国防工业战略》（National Defense Industrial Strategy）报告，当中提到“更新工业动员机构和规划，以确保做好准备”，提出政府应考虑如何在危机时期运作建制内工业基地（OIB, Organic Industrial Base），以确保及时生产和分配必要的材料、设备和服务，以支持国家安全目标。本文通过梳理美国历史上出台的有关法律法规，分析其近年在工业动员领域的举措，总结提出启示和建议，为完善我国国防动员法规和配套政策，在应急情形下能够更加高效地将国防工业潜力转化为国防实力提供参考借鉴。
法规综述
经过长期战争经验总结，美国建立了完备的动员法规体系，涵盖立法部门颁布的法律与行政部门发布的行政规定、条令，是美国在应急应战情况下开展动员的依据。在众多动员相关的法律中，《国防生产法》《战略和重要物资储备法》《平衡预算和紧急情况》等法案为美国在紧急情况下进行工业动员、提高生产能力，满足大规模军事装备采购活动提供有力支撑。除战时外，平时也可以经法律授权提供应急生产能力，如2020年初新冠疫情暴发时，时任美国总统特朗普曾动用国防生产法，扩大防疫物资的生产。
在行政法规与政策规章层面，美国防部曾于20世纪80年代出台《总动员计划》《工业动员指南》等多项政策文件，指导包括工业动员在内的战争动员行动的实施。例如，美国总动员计划（Master Mobilization Plan）提出在危机形势下，无需总统宣布进入紧急状态，国防部可独立或与其他部门联合采取措施以提高生产能力，含采购特种工具和测试设备，吸纳此前未参加国防生产的企业进行军品生产以及启用储备生产设备等措施。
值得注意的是，在进行国防工业动员前，需要对现有的国防工业能力进行评估，有针对性地提高动员效率。美国防部指令5000.60《国防工业能力评估》中，将国防工业能力定义为设计、研发、制造、维修和保障国防物资所需的知识技能、管理流程、设备设施等，对“濒危”国防工业能力提出了评估和保护方案。美国防部相关机构会对某项拟受保护国防工业能力的重要性、不可替代性和风险性进行验证，在确认其满足要求后采取保护行动，并对不同行动方案的成本、风险、收益和法律效力进行评估，评估维度包括：不采取行动、国外进口替代、使用国产替代、政府出资作技术储备、政府出资收购该项业务等，经过综合比较分析后，选取最具成本效益和任务效率的解决方案。这种对于本国国防工业能力进行评估和保护的做法，为其战时资源调用和工业动员潜力的加强提供了法理依据。
就工业动员而言，在仍处于冷战环境下的1989年，原美国防部工业基地评估办公室发布了《工业动员指南》（A guide for the industrial mobilization）。该指南提出在激增生产和维修计划中，应对成本和所需行动进行深入评估，以建立在6个月内提高消耗型产品生产率的能力，以及在12个月内提高更复杂系统生产率的能力。指南规定美国工业动员等级与其国家国防动员等级（共七级）相似，划分为六级，如表1所示。在海湾战争中，美国曾动员至Ⅲ级，采取加速制定扩大军工生产的计划、特定军工厂紧急增产、增加工作班制等措施。
关注要点
（一）美开始重视对建制内工业基地的现代化改造
相比国防工业基地（DIB），建制内工业基地（OIB）过去在美政府文件中提到的次数较少。OIB是美国政府拥有的国防工业设施网络，包括政府拥有、政府运营（GOGO）和政府所有、承包商运营（GOCO）的工厂，其由包括维修站、造船厂、舰队战备中心、航空后勤综合体、制造兵工厂、弹药厂和软件工程活动组成的网络，通过现有和可控的技术对商业性DIB进行补充，提供快速增援能力和支持突发事件的能力。
由于许多OIB设施的历史可以追溯到二战时期，已逐渐老化，近年在美国国防授权法案中，多次提到军事部门须对OIB进行一致的战略投资。例如，2023年美国陆军提出对OIB为期15年、总投资额45亿美元的能力现代化计划，以确保设施现代化，支持正在进行的和未来任务，提高与对手的竞争力。
（二）借地区冲突补充本国的武器装备生产能力
冷战后，美国政府在预计不会发生大规模冲突的情况下，减少国防预算，开展了大规模军工企业并购，大幅缩小国防工业规模。自2022年俄乌冲突以来，美国不断支援其弹药和武器系统，在巨大消耗情形下部分武器装备库存已然耗尽，虽然军事援助为美国军火商创造了扩大生产的机遇，但也面临着生产能力无法满足需求的问题。
2023年10月，美国总统拜登就美国对巴以冲突和俄乌冲突的回应发表讲话，当中提到了美国向乌克兰输送库存武器装备，使用国会分配的资金补充爱国者导弹等弹药库存，资金纳入2024财年关键国家安全的紧急补充资金需求。这项补充请求将向美国DIB投资超过500亿美元，用于扩大生产线，提高对极其重要的弹药和其他装备的生产能力，同时增强美国经济并创造新的就业机会。引用国外媒体评论时指出的，如今美国就像第二次世界大战一样，开始逐步动员并增加武器装备生产能力。
在应对以色列局势申请的补充资金中，动用了美国防部的国防生产法采购账户1.99亿美元，用于缓解工业基础的限制，以便更快地生产武器和装备。部分用于补充武器装备生产的资金需求见表2。
带来的启示
（一）政策牵引国防工业能力和动员潜力提升
美国自2004年开始发布《国家国防战略》（National Defense Strategy），但《国防工业战略》尚属首次，其目的主要是借俄乌冲突、宣扬“中国威胁”等激励其国防工业增产，协调解决供应链瓶颈问题。我方予以重视的同时，还应更加深入研究其背后原因，理清美国出台国防工业战略、国防动员相关政策文件的历史脉络并加以借鉴。未来面对复杂多变的外部环境，应加快顶层法规和配套政策完善，密切协作发挥军地合力，制定专项政策，有序推进国防工业能力和动员潜力提升。
（二）一体化战略加强国防工业平战转换能力
冷战结束后，美国逐步构建了以促进经济发展为中心的军民一体化新体系，持续增长的国家经济实力也支撑了大量的国防支出。美国军费占国家财政支出和GDP的比重逐步下降并稳定在一定水平，但国防支出整体效能大幅提升，经济实力和军事实力相互促进。虽然近年美国推行制造业再回流政策，同时为满足支持乌克兰、以色列赢得地区冲突所需的武器弹药，补充了部分军品的生产能力，但必须认识到，美国政府并非采取行政干预手段盲目投资，主要通过科学评估、政策引导及补充少量短板生产条件，以达到增强关键供应链韧性、提升装备供应能力并创造更多就业目的，其一体化战略并未变化。（中国航空工业发展中心国防动员研究团队：张浩驰李哲 刘谨尧 张萌 丁国寅 张星一）